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广州基金

刘健钧谈私募基金立法监管策略:要处理6大关系

发布时间:2014-06-05

在国务院出台《私募投资基金管理暂行条例》(下称《条例》)之前,证监会将制订部门规章作为过渡性规则,对私募基金的监管予以规范。中国证监会私募基金监管部副主任刘健钧昨日在“上证2014中国股权投资论坛”上透露上述内容,并对部分媒体报道私募基金国务院条例级别立法或落空的猜测予以澄清。他表示,国务院法制办仍在积极推进《条例》草案征求意见、修改和审议发布的有关程序。   由证监会起草的《条例》草案今年年初上报国务院,此后国务院法制办即广泛征求地方政府、市场机构等各界意见,引起了媒体高度关注。刘健钧表示,鉴于《条例》出台需经历一个过程,而市场机构迫切期待私募基金早日有规可循,证监会考虑先制订过渡性规章。   在谈到私募基金立法监管策略时,刘健钧指出,为确保私募基金持续健康发展,必须构建适度而有效的监管体制。这既是在“投资者自慎”原则前提下,防范私募基金管理人利用信息不对称侵害投资者权益的必然要求;也是在“风险自担”原则的前提下,防范私募基金风险外溢的必然要求。但由于私募基金的投资者具有较高风险识别能力和承受能力,不宜实行严格监管。   针对如何构建私募基金适度而有效监管体制,刘健钧详述需要处理好六方面关系:   

一是共性监管与差异化监管的关系。他表示,各类私募基金的本质特点都是集合性的委托投资关系,因此都有可能存在受托人利用信息不对称,侵害投资者权益的问题,因此,对各类私募基金进行共性监管是有基础的。但是,不同类型私募基金的风险属性又存在显著的差异性:创业投资基金主要存在可能通过非法集资和利益输送侵害投资者权益的问题;并购基金则还存在使用杠杆过度或者失利引发风险外溢问题;对冲基金则同时存在使用杠杆过度或者失利引发风险外溢,以及操纵二级市场引发风险外溢的问题。因此,需要在共性监管基础上,通过差异化监管,把握好不同的“度”。   

二是原则监管与规则监管的关系。由于私募基金重在内部自治,因此,可以而且有必要率先实行原则监管,通过灵活而有弹性的监管,维护市场主体的创新活力,同时培养其自我约束意识。例如,要求私募基金实行审慎管理、专业化管理,就适合采取原则监管。但是,由于原则监管在实施过程中较难操作,且不具有强制性,因此,在要求私募基金面向合格投资者募集资金、防范非法集资等环节,就必须借助于强制性的规则监管,把握住基本的行为底线。   

三是跨区域金融统一监管与减政放权的关系。“减政放权”是改革大趋势,但金融市场具有金融要素流动性高,金融风险蔓延快速等特性,不同于某些固定资产项目审批权的下放,所以需要具体问题具体分析。刘健钧指出,正是基于金融市场的特点,我国已形成金融监管的基本原则:除资金来源和资金运用限于县域内的区域性金融机构,部分监管权可下放地方外,其他金融机构由中央部门统一监管。由于私募基金具有跨区域募资和跨区域运营的特点,《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》明确规定:“各类私募投资基金由中国证监会负责监管。”去年6月、今年2月,中央编办先后两次发文并抄送地方政府,明确私募股权基金和创业投资基金由中国证监会统一监管。为妥善处理跨区域金融统一监管与减政放权间的关系,刘健钧称,证监会正在遵照中央编办分工,积极构建私募基金统一监管体制;同时,经中央编办同意,将具体的登记备案职责授权给基金业协会。   

四是自律管理与行政监管的关系。对部分观点质疑证监会将私募基金登记备案职责授权给基金业协会,可能导致协会滥用政府机关授予的行政管理权问题,刘健钧表示,登记备案职责授权给自律组织,有利于避免市场机构同时在证监会进行登记备案和在协会进行会员登记的双重成本,也有利于构建体现“重在自律、适度监管”原则的监管体制。为妥善处理好自律管理与行政监管的关系,私募基金管理办法和条例将清晰界定基金业协会自律管理职责和证监会行政监管职责的边界。在此基础上,证监会将加强对协会的指导和约束,防范登记备案职责被滥用。按照目前的设计,登记备案职责虽然授权给了基金业协会,但是基于基金业协会登记备案信息的事后检查和执法权仍留在证监会。   

五是功能监管与机构监管的关系。刘健钧指出,随着金融创新的不断深化,金融机构开展混业经营已成事实。当金融创新涉及别的监管部门所监管的业务,如果仍然停留于传统的分业监管,就较难实现有效监管。因此,需要借鉴国际通行经验,实现机构归口监管部门的“机构监管”和业务归口监管部门的“功能监管”的结合。为实现对各类私募基金的适度而有效监管,证监会将依据《证券投资基金法》和中央编办分工,对各类金融机构所开展的私募基金业务,进行统一的功能监管。在此过程中,将妥善处理好功能监管和原监管部门机构监管间的关系。   

六是一般监管规则与特别监管规则的关系。近年来,有关金融监管部门为促进其监管的金融机构规范开展私募基金业务,出台了不少监管规则。“从继续为原监管部门开展机构监管提供法律保障考虑,这些监管规则仍有必要在一定程度上发挥应有的法律效力。”刘健钧认为,正在制定当中的私募基金管理办法和条例作为“一般监管规则”,主要是从私募基金募集设立、登记备案和投资运作等共性方面,订立一般性监管规则;各相关部门仍可通过修订已有规则或废止已有规则制订新规则等途径,从内部治理、风险控制和财务管理等方面,订立特别监管规则。对市场独立机构开展私募基金业务,私募基金管理办法和条例均不设前置审批或者核准程序,但是,对其他相关金融机构通过子公司或者事业部门开展私募基金业务的,从防范私募基金业务给母公司带来经营风险角度考虑,相关金融监管部门还可酌设前置性核准程序。

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